城乡融合发展是中国式现代化的必然要求。党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出，完善城乡融合发展体制机制。全会将城乡融合发展提升到一个前所未有的新高度，这对于加快实现乡村全面振兴、建设全国统一大市场、农业农村现代化具有重要战略意义。城乡融合发展是一个系统性大工程，在这个系统工程中，必须正确认识城乡融合发展与法治政府建设的关系，在实践过程中要坚决以法律法规保障人民为中心地位，规范政府权力、保障公民权利，使城乡居民都能够平等参与、平等发展，享受高质量的公共服务，促进人人充分自由发展，城乡共同繁荣发展。

　　城乡融合发展的价值目标具有公共性。城乡融合发展是历史演进、市场经济建设、国家治理体系发展的必然结果，是政府推进新型城镇化建设和乡村振兴的必由之路，它具有公共性价值。法学上的“公共性”强调保障公民权利、强化政府公共服务职能，实现公平正义。公共性在城乡融合发展上有很多表现或体现，如农业转移人口在城市就业、教育、住房等保障的实现，且要享有与城市居民同等的权利；再如乡村振兴建设、城乡一体化建设、统一大市场建设中资金投入、资源配置、制度供给等方面如何坚持平等对待与效能优先等要求。突出城乡融合发展的公共性价值目标，不仅在于对国家利益或公共利益的确保，公民权利的实现，而且也在于政府责任的建构，若政府或相关行政机关没有达到相应行政目标，是否应当承担责任以及承担什么样的责任？这是“公共性”的题中之义，也是法治政府建设纵深推进的关键。对于公共性无论如何强调，都不为过，特别是体制机制改革涉及到土地制度，如何确保土地作为国家或集体资产的正当合法使用，避免不法情形，则必须秉持公共性的价值目标，严格遵守我国宪法法律对于公有制、公有财产、私有财产的保护制度，以农民增收为核心，处理好资产分配、收益以及使用等问题。

　　城乡融合发展所涉及权利的核心应为发展权。坚持以人民为中心的发展思想，各级政府完善城乡融合发展体制机制，需要处理好权利问题，实现权利平等、机会平等、规则平等。城乡融合发展涉及的权利既包括了集体权利，又涵盖了个人权利，一定程度上是集体权利与个人权利的统一。首先，城乡居民具有基于公民身份享有的权利。其次，是基于城乡居民身份享受的权利。如我国农村集体经济组织法规定了农村集体经济组织及其成员的权利。这些权利的主体必须是农民，而非城市居民。最后，基于发展权而聚合的权利。发展权属于集体权利范畴，该权利内容的实现关键在于强化政府义务，建立担保责任，统筹安排和兼顾好国家、集体、个人利益，达到维护社会整体利益之目标。

　　构建城乡融合发展的权利平衡机制。一切为了追求美好幸福生活权利的实现，政府应当构建一个让所有权利都得以证明的平台或机制，而非让城乡居民成为程序的客体。当前，城乡融合发展的体制机制蓄势聚力，发展迅猛，倘若没有各种权利平衡的体制机制，则各种制度可能会失去意义。因此，政府应当提供法治化渠道或平台，保障城乡居民的参与权、决策权、监督权。一则，强化城乡融合发展信息的可获得、可表达、可救济，法律程序上强化城乡居民的告知权、信息公开、信息表达等法律权利。二则，行政机关应减少对于处罚、强制等高权行政的依赖，简化涉及城乡融合发展的审批或许可程序，强化涉及城乡融合发展的行政给付和行政指导，充分发挥行政在权利保护和平衡上的作用，不断解决城乡居民融合发展中的现实需求，权利保护的现实问题，让人民群众满意。

　　实现城乡融合发展的利益分配正义。法治政府是法治国家建设的主体和重点，是法治社会建设的先导和示范。城乡融合发展涉及诸多法律关系，充满了政府行为或行政行为，不仅涵盖了行政给付、行政指导、行政合同等新型行政行为，而且还有户籍、社会救助与保障等重大制度的改革。面对公益和私益的不同类型和取舍，法律规范对利益分配是有所优先分配还是平均分配、公平分配以及解决由此产生的利益冲突，这是关系城乡融合发展的正义实现命题。除私法规范外，公法规范或相关体制机制会涉及到公权力的合法性以及影响到私法上补偿等问题。因此，行政法多以公共性为标准解决利益分配及冲突。需要注意的是，法律保护的利益形成对立或冲突时，公权力机关需要坚持公益优先原则和利益平衡原则，处理好各种利益关系及利益分配，而不是过分强调公共利益或削弱个人权利。同时，个人权利或公益的公法保护还存在局限。城乡融合发展涉及的生态环境和资源保护、国有和集体资产保护、土地使用权保护等领域，需要加强相关体制机制建设，可为个人利益和公共利益提供多元化保护主体，并扩大个人救济请求权范围，合理界定公共利益标准，以充分实现社会公正。

　　（作者系上海政法学院法律学院副教授，上海市规范性文件备案审查工作研究中心副主任）